Delle strade ferrate italiane e del miglior ordinamento di esse/Discorso Secondo/Capitolo II
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CAPITOLO II.
Concorso del governo a sussidio dell’impresa;
lasciata tuttavia all’industria privata con certe condizioni.
L’industria privata colla propria attività ed energia, soventi volte però non dotata d’una sufficiente copia di mezzi, parve potersi tuttavia utilmente incaricare dell’impresa di costruire strade ferrate, e specialmente d’esercitar su di esse il carreggio, purché sussidiata dai mezzi del pubblico erario; e ciò, notisi però, quando non ostano considerazioni politiche, strategiche ed economiche, le quali consigliassero di ritenere a proprie mani un tale servizio.
I detti sussidi del pubblico erario, chiamisi pure questo regio, provinciale o comunale, secondo che le finanze di tutto lo Stato, delle province o de’ Comuni li forniscono, sono però sempre un concorso dato a pubbliche spese, per giusta causa d’interesse universale. — Un tale concorso è conceduto opportunamente quando i presunti prodotti dell’impresa non sono adeguati alla spesa di essa; onde la convenienza di sovvenirla, poiché quella tuttavia procura altri generali vantaggi, profittevoli allo Stato intero, come si é detto.
Quattro, in sostanza, sono i modi con cui cotesto concorso vien conceduto 1.
1.° Sovvenzione d'un capitale.
2.° Prestito di capitale con o senza interessi.
3.° Acquisto d'azioni sociali.
4.° Assicurazioni d'un interesse minimo, ove quello non si ricavi dai prodotti.
Esaminiamo successivamente ognuno di cotesti modi2.
1.° A primo, aspetto pare che la sovvenzione abbia per sè il vantaggio d'estere un soccorso diretto, efficace, spiccio, del quale si conosce il vero carico attuale, senza impegno per l'avvenire.
Ancora; che, conceduta con opportunità, la sovvenzione preserva l'appaltatore dal sottoscrivere con altri a condizioni onerose, le quali talvolta possono rovinarlo e far tornar fallito l'assunto.
Ma si presentano in essa gravi difficoltà, alle quali vuolsi avvertire.
Il concorso non sarà esso per avventura superfluo od insufficiente? .... Quando potrà dirsi veramente adequato?....
Nel primo caso, s’ha a lamentare un soccorso non necessario, usurpato forse da artificiose sollecitazioni, con pubblioo aggravio imposto ai contribuenti, senza corrispondente maggiore profitto, per arricchire alcuni speculatori, con iscandalo comune, con discredito, e perciò con leso decoro del governo: Nel secondo caso, o si mantiene, ciò malgrado, il diffidamento di non oltrepassare il sussidio, ed allora si espone lo Stato ad una spesa inutile, perchè l’opera non sarà compita; e colla rovina dell’impresa s’avrà a lamentare quella per anco degli azionisti. 0 per rimediare a cotesti danni s’aggiungono ancora altre sovvenzioni, ed allora s’impegna il governo in ispese indeterminate, che possono riuscire gravose, incomportabili.
Nel terzo caso, il quale presenterebbe la minor somma d'inconvenienti, sol vuolsi notare essere difficilissimo di stare entro i confini d’un giusto ragguaglio alla vera necessità; onde nasce la facilità di cadere in uno dei pericoli degli altri due casi, la superfluità, cioè, o l’insufficienza, e d’incontrare i danni derivanti dai detti pericoli.
Ciò vuolsi tanto più credere possibile, chè la sovvenzione è per sua natura arbitraria sempre, e sprovveduta di basi certe, sulle quali si possa equamente fondare.
D’altronde l'effetto della sovvenzione questo ha di proprio, che per la fiducia dell'attuale, come dell’ancora sperato futuro soccorso, incita la società a fare spese superflue, od almeno di non assoluta necessità od utilità; laonde la somma del capitale collocato nell’impresa riesce superiore al bisogno.
Coteste gravi eccezioni sembrano dimostrare nello spediente della sovvenzione tali e tanti pericoli, che non si potrà mai ravvisare conveniente da chi voglia un concorso economico, sufficiente opportuno e conforme alla dignità del governo.
2.° Gl'imprestiti, molto usati, notisi ancora, in America, talvolta pure in Inghilterra ed in altri Stati del Continente (Francia e Germania, più raramente però), hanno da un lato l’evidente vantaggio di non imporre in realtà alcun carico al pubblico erario, se pagasi dalla società l’interesse della somma ricevuta: a prestanza, e se questo interesse è uguale a quello corrisposto dall'erario medesimo ai suoi creditori.
Se poi gl'imprestiti sono fatti senza interesse, risolvonsi in una sovvenzione, la quale corre molto pericolo di nessun rimborso nel caso di cattivo resultato dell’impresa; e possono anche indurre allo spreco per la lusinga del condono. Si sa in ogni caso però quanto si contribuisce, ed è la somma determinata. Essendovi la guarentigia della strada, si fa un collocamento sicuro, impegnando per a tempo soltanto il danaro del pubblico, non si corre alcun pericolo di perdere il capitale mutuato, e si può intanto lasciare all’industria la piena sua libertà d’azione.
Ma se lo Stato è assicurato con privilegio sui prodotti dell’impresa, pel pagamento dell’interesse e del successivo riscatto del capitale distribuito in rate; oppure, come si è detto per questo, sul valore materiale della strada; gli associati saranno necessariamente posposti, quindi si vedranno sfiduciati nel governarla, perchè ugualmente temeranno di sentir prelevato, non a proprio vantaggio, ma a quello del fisco, il frutto delle fatiche loro.
Se poi inesorabilmente pretendesi il rimborso, corresi soventi volte il pericolo di far tornare fallita l’impresa; e se si concedono respiri o condoni, seguono gl'inconvenienti prima notati. In ogni evento, anche di buon successo, s’incitano gli speculatori od a spese reali superflue, od a simular danni per avere migliori condizioni, senza che si abbia sempre mezzo di verificarne le allegazioni.
In somma, nel più de' casi; l’imprestito, oltre al poter essere, come la sovvenzione, per avventura superfluo od insufficiente, può tornare, anche essendo adequato per ragione di somma, men conveniente all’erario, perchè non fruttante od esposto a pericolo; può essere poi dannoso agli azionisti istessi, perchè col privilegio prevale ai dritti loro, e può assorbirne gli utili.
Coteste considerazioni ci muovono adunque a giudicare men conveniente di ogni altro lo spediente dell’imprestito, tranne il caso in cui si trattasse d’impresa presunta veramente buona, e cui solo mancasse l’aiuto del credito proprio in coloro che l’intraprendessero; nè una garanzia d’interesse minimo fosse sufficiente a fondarlo: il qual caso, come agevolmente si comprende, è molto difficile a supporre possibile.
3.° L'acquisto d'un determinato numero di azioni, usato in America, in alcuni Stati della Germania e dal Belgio medesimo pella strada prussiana, che da Colonia per Aquisgrana incontra la belgica presso a Vervjers, presenta alcuni vantaggi incontrastabili, i quali meglio possono avviare l'impresa. Perocchè a molti essa persuadesi così profittevole; — rendesi men difficile il concorso dei capitali esteri, chiamati da tale esempio della fiducia mostrata dal governo nel proposto assunto; — si persuadono ugualmente i capitalisti dello Stato, forse prima alieni dal concorrere; — in somma, si fa più pronto lo spaccio delle azioni, e siccome quelle dal governo acquistate possono in certo modo influire sul mercato di esse, può egli anche, fino ad un certo segno, frenare le illecite speculazioni dell'aggiotaggio.
Ma, all'incontro, troppo frequenti furono gli errori dei calcoli preventivi per non temere che si ripetano essi ancora. Da cotesti errori può derivare l'imperfezione dell’opera, per difetto di mezzi; quindi la necessità dei sussidi straordinari, onde impedire il fallimento della società; succedendo il quale tornerebbe perduto tutto il precedente dispendio. S’aggiungano gl'inconvenienti più comuni dell'intervento governativo in una speculazione, industriale; — il pericolo di veder compromessi gl’interessi dell’azionista principale da amministratori non ugualmente interessati, e troppo confidenti negli aiuti della finanza per non essere inclinati a profusioni; — l'altro pericolo ancora dell’aggiotaggio, cui, suo malgrado, il governo fosse ridotto a partecipare, per la gran difficoltà d’impedirlo. — Finalmente la dignità del governo compromessa, perchè più interessato di tutti i soci a non lasciar fallire l’impresa, e perciò suo malgrado costretto a sovvenirla. Ondechè giudichiamo l’acquisto d’azioni, il peggiore forse tra tutti gli spedienti di soccorso ideati al fine di porgere all’industria privata un mezzo efficace di riuscire nell’assunto..
4.° Resta l’ultimo di cotali spedienti di sussidio a’ pubblici lavori, quando il governo non istima di assumere direttamente l’esecuzione delle opere per pròprio conto in tutto od in parte; vogliamo dire quello della garanzia d'un interesse minimo, conceduta in certi determinati casi alle società che assumono l'impresa .
Cotesto modo di concorso viene per comune consenso riguardato come il sussidio meno oneroso al pubblico erario.
Infatti le società che lo stipulano coi governi, soventi volte non abbisognano dell’appoggio del credito dello Stato che in modo apparente soltanto3.
Allora quello è piuttosto un sussidio morale, che materiale un soccorso definitivamente poi in sostanza non corrisposto, atteso il verificato prodotto d’un dividendo maggiore del convenuto minimo.
La garanzia, d’altronde, dice un recente già citato scrittore, applicata alle linee men fruttuose, ha per effetto di ristrìngere le perdite degli azionisti e di salvarli dalla rovina; la qual cosa è giusta, quando i lavori conceduti, perchè di pubblica utilità, fruttano all’universale4.
In ogni evento, continua esso, un soccorso futuro, variabile, adequato ai guadagni, pare più ragionevole e più morale, che un’allocazione di fondi a titolo di sovvenzione o di prestito, non adequata alle vicende più o meno prospere della società.
In questo caso ciecamente s’accorda, senza conoscere la realtà del bisogno. Nell’altro si promette un soccorso eventuale e moderato, come spetta appunto al governo concederne, perchè esso trova un compenso al sagrifizio assunto nei prodotti che sott'altra forma ottengonsi dalla cresciuta prosperità generale.
Finalmente, la guarentigia è il rimedio di confidenza all’incertezza della spesa (quando però non è determinata, come si dirà di poi), ed a quella dei prodotti. Se cotesti timori infatto non fossero reali, i capitalisti non richiederebbero alcuna cautela.
Offrire alla speculazione un sicuro collocamento, il quale col tempo, anziché scemare, non può che migliorare, egli è operare direttamente a rimedio del male; egli è adempire alla prima delle condizioni dell'accumulazione de’ capitali; egli è assicurare a questi un giusto frutto.
Nessun uomo prudente vuol collocare, valga il vero, in modo incerto. Tutti gli speculatori avveduti, in vece, vedendo limitata la perdita, probabile il guadagno, prendono più volontieri parte all’impresa.
Secondo il Chevalier, il quale ha ponderato due lezioni per dimostrare la convenienza della garanzia dell’interesse minimo del danaro speso dalle società intraprenditrici di strade ferrate, un tale sistema è quello tra i concorsi governativi che meglio conviene raccomandare5.
Paragonata alla sovvenzione, la garanzia, a parere di lui parimenti, costa assai meno, e fa correr minori perìcoli di danni eventuali all’erario.
In un vasto ordinamento di pubblici lavori, supposto ancora il peggiore evento, cioè un prodotto molto esiguo direttamente derivante da essi, onde nasca la conseguenza di vedere impegnata tutta la garanzia, la spesa di essa sarà sempre compensata dall’economia che faranno i cittadini sulle spese de’ trasporti e dal maggiore prodotto delle imposte pubbliche 6.
L’esempio della Francia, dove dal 1830 in poi l’enorme estensione data ai lavori medesimi, produsse un notevolissimo incremento di prosperità materiale evidente, con un ingente accrescimento della pubblica rendita del fisco, è un fatto che troppo chiaramente dimostra fondato 1'argomento preallegato.
La garanzia, d’altronde, non espone lo Stato a dispendio alcuno prima che sia certo il termine dell’impresa, quando, cioè, essa debbe cominciare a fruttare ai contribuenti ed all’erano, coll'assicurare l'uso del beneficio sperato dalla medesima.
Secondando imprese di tal fatta, la garanzia debbe favorire l’accumulazione de’ piccioli capitali, l’accrescimento delle facoltà mobili, e le vere speculazioni di collocamento dei capitali medesimi, che voglionsi distinguere dall’aggiotaggio7. Onde nasce che lo spediente in discorso è mezzo di moralità a preferenza degli altri; ch’esso applica la forza del credito, sin qui usata per sopperire a guerriere imprese, in un pacifico assunto, quello di favorire la produzione col renderne men costosa e più facile la creazione; di migliorare la distribuzione e diffusione della generale ricchezza; di facilitare e rendere maggiori e meno care le consumazioni; per le quali ragioni può il citato spediente chiamarsi proficuo nel rispetto altresì politico e sociale.
Fatta la parte de’ vantaggi, che a senso nostro ed altrui scorgonsi nello spediente della garanzia, l’imparzialità di cui ci onoriamo; richiede che non se ne tacciano anche alcuni inconvenienti.
Difatto la necessità dell'ingerenza governativa nell’amministrazione dell’impresa può nuocere talvolta alla energia ed alla libera azione dell’industria privata. Ancora; può incitar questa a largheggiar nelle spese per soverchia fiducia nell'aiuto attuale e futuro del pubblico erario.
L’incaglio inevitabile de’ più necessari controlli può disgustare gli amministratori, ed impedire quello zelo e quella solerzia che soli possono giovare all’intento.
Finalmente, quando non fosse determinata la somma o 'l fondo d’impresa, del quale si dovrebbe assicurare il frutto minimo, potrebbero nascerne eccedenze atte ad impegnare oltremodo il governo, anche per non vedere con proprio disdoro tornare fallita l’impresa medesima, ondechè deriverebbero sacrifici eccedenti o non adequati al proposto scopo.
Malgrado cotesti inconvenienti, alcuno de1 quali pur può scansarsi colle avvertenze che seguono, notiamo che, posti quelli a fronte de’ vantaggi dianzi accennati, è lecito dedurne: la garanzia dell’interesse minimo essere sempre in fin di conto il sistema più economico, più morale, più efficace e meno grave pell'erario pubblico, come il più giusto.
Le discorse cautele, che più ci sembrano atte a prevenire abusi od inconvenienti, sono le seguenti:
1.° Che il capitale, di cui si richiede assicurato l’interesse, sia determinato in una data somma; nè se ne possa accrescere il montare, senza una nuova convenzione.
2.° Che risulti sufficiente al proposto assunto, ed ove non lo fosse, non sia il governo, tenuto all’eccedente interesse che dovrebbe corrispondere pella somma necessaria ad aggiungersi, tranne il caso pure di nuovo convegno.
3.° Che la garanzia solo decorra dall’epoca dell’incominciato uso della strada, non durante il corso de’ lavori intrapresi per la sua costruzione.
4.° Che la ragione dell’interesse guarantita non ecceda il frutto medio più comune de' capitali investiti ne’ debiti pubblici. 5.° Che sia fissato un adequato fondo di riscatto, il quale acceleri quant’è possibile la redenzione, essendo così l’aggravio di minore durata ed a scadenza fissa.
6.° Che, succedendo di ritrar prodotti eccedenti il minimo guarantito, se ne possa prelevar1 parte pell’assegnamento d’un fondo di riserva, destinato ad indennizzare il governo del concorso cui prima in men buon anno avesse dovuto sopperire.
7.° Che, riscattate tutte le azioni, la concessione non possa durare oltre un discreto termine, per tornar la strada di pubblica spettanza, sì pel suolo d’essa, che pel materiale del suo esercizio.
8.° Che sia sempre riservata al governo, anche prima dell'epoca fatale cui scade la concessione, la facoltà del riscatto, mediante la corrispondenza d'una indennità, trascorsa che sia una prima determinata epoca.
9.° Che competa al governo la facoltà di modificar le tariffe, trascorso un dato periodo di tempo quando i prodotti resultino eccedenti una data proporzione nel dividendo.
10.° Che la società si sottoponga ai controlli necessari per accertare le prime spese di costruzione e di provviste; e nel seguito quelle di conservazione e di esercizio, in un colla realtà de' prodotti riscossi8.
11.° Che que' controlli s’estendano a prescrivere le necessarie cautele d’ordine e di sicurezza, onde prevenire qualunque sopruso o sinistro; e che tuttavia, succedendone alcuno, siano gli amministratori tenuti ai danni in via civile, salvo pure, occorrendone il caso, il disposto dalla legge penale comune.
12.° Che nessuna opera, sì di prima costruzione, che di conservazione, possa farsi senza la previa annuenza dell’autorità che soprantende ai pubblici lavori, previo esame d’essa in linea d’arte e di pubblica sicurezza.
13.° Che la costituzione della società abbia regole approvate dall’autorità legislativa, le quali intendano a scansare per quanto è possibile gli abusi dell’ aggiotaggio.
14.° Che vengano inoltre, nell’atto di concessone, pattuite tutte quelle cautele che nel rispetto politico, strategico, economico e commerciale la condizione speciale de’ luoghi potrà per avventura richiedere.
15.° Finalmente, che il privilegio della linea conceduta non possa leder mai que’ provvedimenti consimili o diversi che nell’interesse pubblico e pei rispetti sopraccennati, il governo stimerebbe adottare onde aviere altre linee pure aperte.
Abbiamo creduto opportuno di estenderci maggiormente su codesto quarto modo di concorso, perchè lo riputiamo quello più conveniente al più degli Stati, specialmente della Penisola; quando però, ben inteso, pe’ quattro preallegati rispetti non si creda preferibile il partito della costruzione ed esercizio, per opera e conto del governo medesimo, del quale partito si farà più ampiamente parola al vegnente capitolo 6.° di questo discorso9.
Premesse le discorse considerazioni concernenti alle concessioni all’industria libera senza sussidio alcuno, o sussidiata in vario modo, passiamo ad altri sistemi ancora usati.
Note
- ↑ Oltre a tal modi di concorso à sussidio di tali imprese, i governi le secondano ancora con favori daziari od altri; — per esempio di gratuita introduzione del materiale necessario alla strada, senza pagamento di dritti doganali; — di trasporti privilegiati di lettere, derrate regali o di truppe ad un minor prezzo favore però; — d’esenzione de’ dritti di mutazione di proprietà per l’acquisto de’ terreni; — di concessione gratuita d’essi, talvolta accordata dal Demanio, se propri; o per concorso suo, o delle province, o de’ Comuni, se de’ privati; od anche de’ privati medesimi, onde facilitare l’impresa; — coll’abbandono a favore d’essa di pedaggi e gabelle vigenti, o che si sopprimono; — Finalmente col privilegio dell’espropriazione per causa di pubblica utilità de’ terreni da occupare. Questi favori concedonsi anche senza gli altri concorsi de’ quali si va far parola.
- ↑ Nell'esame che facciamo crediamo inutile entrare in maggiori particolari intorno ai luoghi dove più singolarmente ognuno di que’ modi o praticato poiché tropp’oltre si prolungherebbe perciò il nostro discorso. Solo occorre notare che questi quattro modi di concorso tutti vennero in Europa usati. — Le sovvenzioni più in Germania ed in Francia. Il prestito solo in Inghilterra, e cogli altri modi anche in Francia e Germania. L’acquisto di azioni nelle due contrade pure, ma più nell'ultima. L’assicurazione invece di preferenza nella prima. In Italia ninuo finora di tal concorsi vennne adottato, e solo furono conceduti alcuni favori dziari, i quali lavori noteremo incidentemente, sono in sostanza un sussidio, il quale riesce ben poco gravoso a que' governi che lo concedono; perocchè è facile comprendere che l'esenzione de’ dazi conceduta consiste nell'abbandono d’un prodotto fiscale, il quale non sarebbe altrimenti riscosso se non si mandasse ad effetto l’impresa; ond’é che ci pare doversi ridurre alla vera consistenza loro tali concessioni, in certi luoghi fatte suonare troppo alto, come una grande liberalità
- ↑ Così, per esempio, è succeduto alla strada da Parigi ad Orleans, il cui prodotto netto dì oltre l'8 per %, è più che doppio del frutto minimo; che il governo avea assicurato.
- ↑ Daru, pag. 211 e seguenti.
- ↑ Cours d’économie politique au Collège de France; 2 vol., Paris, 1842-43, huitième et neuvième lecons.
- ↑ Vedasi al capitolo VI il calcolo relativo fatto dal sig. M. Chevalier, parlando dei vantaggi delle vie ferrate del Belgio, relativamente all'economia che ne deriva ai privati.
- ↑ "On s’est beaucoup occupé d’agiotage dans ces dernières années. — L’agiotage est voisin de la spéculation, mais il ne doit pas étre confondu avec elle; il n’en est que l’abus. "La spéculation proprement dite est légitime, c’est le jeu qui ne l'est pas. Celui-là n’est pas un agioteur qui prendra un intérét dans une entreprise, sous forme d’action, même avec la pensée avouée de s’en défaire au bout de plusieurs années, lorsque, par l’effet du développement régulier des affaires, ces actions auront éprouvé une hausse. Il est un spéculateur habile ou maladroit, heureux ou malheureux, mais il reste irréprochable devant la loi et devant la morale publique". L’agioteur est celai qui place ses capitaux sur les flote mobiles de la bourse, décidé à vendre ses titres d’actions ou de rentes dans le plus bref délai, lorsque par effet de quelque machination, dont il est le complice ou le fauteur, ces titres auront éprouvé une hausse factice. Il donne ainsi à ses opérations à peu près la durée d’une partie à la roulette. A peine les a-t-il entre les mains qu’il s’efforce de s’en dessaisir comme si cela brulait. Celui-là seul mérite le nom de loup cervier, prononcé, il ya quelques années, du haut de la tribune; car il vit au dépens des dupes, il se nourrit de la crédulité publique. Cela posé il est facile de se convaincre que le système de la garantie d’un minimum d’intérét favoriserait la spéculation honnête, tandis que celui de la subvention serait plutôt favorable à l’agiotage». ( M. Chevalier, Cours d’économie politique, 1842-43, leçon huitième, pag. 164). Il giornale francese dei Débats del 22 marzo 1845, ed in alcuni dei successivi numeri, si fece in sostanza pur troppo il difensore dell’aggiotaggio, trattando della questione proposta alla Camera dei Pari dal signor conte Daru, di frenarlo con una legge. Sostenendo impossibile d’impedire il giuoco di borsa, nell’evidente flagrante inosservanza delle leggi attuali; che tendono a prevenire l’abuso delle speculazioni illecite il giornalista ha confessato un’impotenza governativa, molto immorale e dannosa.
- ↑ Cotesti controlli, infatti, vedonsi stabiliti là dove quel modo di concorso è usato; e, per tacere di molti, possono indicarsi quelli fissati da due ordinanze del re de’ Francesi del 20 dell'ottobre del 1843, per controllare l’esercizio delle due strade dì Orleans e di Strasburgo, sussidiate, la prima, con una garanzia dell’interesse minimo del 4 per %, la seconda, con un prestito di 12 milioni di franchi al 4 per %. (Vedi Moniteur universel del 21 novembre 1843.)
- ↑ A chi volesse meglio studiare ancora la materia nel rispetto della garanzia dell’interesse minimo, si consiglia inoltre la lettnra dei seguedti opuscoli francesi: Vues politiques et pratiques sur les travaux pubilics de France, par MM. Larné, Clapeyron, Stéphane et Eugène Flachat (1832). — Du meilleur système à suivre pour l’exécution des travaux; publics; et Appendice au meilleur système à suivre, etc., par M. Bartoloni; 1838.